【中國(guó)環(huán)保在線 行業(yè)動(dòng)態(tài)】“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”—隨著市場(chǎng)化機(jī)制的引入，這個(gè)環(huán)境保護(hù)的傳統(tǒng)觀念將被顛覆。國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》，部署改革創(chuàng)新治污模式，吸引和擴(kuò)大社會(huì)資本投入，促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展。這意味著醞釀已久的環(huán)境第三方治理從國(guó)家層面正式破冰。
　　　　
　　2015年是國(guó)家“十二五”規(guī)劃的收官之年，也是黨的十八屆三中全會(huì)首提生態(tài)文明制度建設(shè)改革目標(biāo)的第三個(gè)年頭。無(wú)論是從完成“十二五”規(guī)劃節(jié)能減排的目標(biāo)任務(wù)來(lái)看，還是從加快和深化全面改革的進(jìn)程來(lái)說(shuō)，今年都是非常關(guān)鍵的年份。尤其是如何在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上推進(jìn)全社會(huì)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，如何利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和規(guī)則提高各部門(mén)對(duì)環(huán)境資源的配置效率等，這些顯然都將成為2015年生態(tài)文明建設(shè)的重中之重。
　　
　　就在1月14日，國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。雖然《意見(jiàn)》僅僅針對(duì)的是“環(huán)境污染第三方治理”這一主題，但是實(shí)際上這個(gè)由國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《意見(jiàn)》卻承載著非常重要的使命。那就是，在前期落實(shí)和推進(jìn)各項(xiàng)環(huán)境法律法規(guī)和政策的基礎(chǔ)上，我們開(kāi)始嘗試從為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)出發(fā)，開(kāi)展將社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度與生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合的有益探索。可以說(shuō)，這既是一種嘗試和探索，更是一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)。
　　
　　變化
　　
　　治理成本低一兩成
　　
　　“環(huán)保部從十幾年前就開(kāi)始推動(dòng)第三方治理，一些地方政府和企業(yè)也積極響應(yīng)。但現(xiàn)實(shí)中，第三方治理仍然發(fā)展緩慢。原因是以前還沒(méi)有形成主要的政策導(dǎo)向，并不是治理模式的先天缺陷。”環(huán)保部科技標(biāo)準(zhǔn)司負(fù)責(zé)人日前表示。
　　
　　公開(kāi)資料顯示，我國(guó)工業(yè)污染占總污染的70%，是環(huán)境污染的主要來(lái)源。第三方治理主要針對(duì)工業(yè)領(lǐng)域，但我國(guó)目前工業(yè)污染治理設(shè)施的社會(huì)化運(yùn)營(yíng)比例仍相對(duì)較低，只有5%左右。相比之下，城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的社會(huì)化運(yùn)營(yíng)比例已經(jīng)達(dá)到50%左右。
　　
　　近日國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《意見(jiàn)》釋放出了明確導(dǎo)向—第三方治理是推進(jìn)環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)專(zhuān)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑，是促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效措施。“《意見(jiàn)》還提出堅(jiān)持排污者付費(fèi)、市場(chǎng)化運(yùn)作，根據(jù)污染物種類(lèi)、數(shù)量和濃度，排污者承擔(dān)治理費(fèi)用，受委托的第三方治理企業(yè)按照合同約定進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化治理。”
　　
　　《意見(jiàn)》指出，一是要推進(jìn)環(huán)境公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化，在城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施領(lǐng)域，采取特許經(jīng)營(yíng)、委托運(yùn)營(yíng)等方式引入社會(huì)資本，通過(guò)資產(chǎn)租賃、資產(chǎn)證券化等方式盤(pán)活存量資產(chǎn)。對(duì)污染場(chǎng)地治理和區(qū)域環(huán)境整治，采用環(huán)境績(jī)效合同方式引入第三方治理。二是要?jiǎng)?chuàng)新企業(yè)第三方治理機(jī)制，在工業(yè)園區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)積極培育第三方治理的新模式、新業(yè)態(tài)，選擇有條件的地區(qū)和行業(yè)，探索實(shí)施限期第三方治理。
　　
　　根據(jù)《意見(jiàn)》中的主要目標(biāo)，到2020年，環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等重點(diǎn)領(lǐng)域第三方治理取得顯著進(jìn)展，污染治理效率和專(zhuān)業(yè)化水平明顯提高，社會(huì)資本進(jìn)入污染理市場(chǎng)的活力進(jìn)一步激發(fā)。
　　
　　全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)駱建華介紹說(shuō)，第三方治理模式的優(yōu)點(diǎn)在于：排污企業(yè)由于采用專(zhuān)業(yè)化治理降低了治理成本，提高了達(dá)標(biāo)排放率；政府執(zhí)法部門(mén)由于監(jiān)管對(duì)象集中可控而降低了執(zhí)法成本；此外，還刺激了環(huán)保企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，“可謂一舉三得。”
　　
　　值得留意的是，《意見(jiàn)》提出加大財(cái)稅等支持力度—對(duì)符合條件的第三方治理項(xiàng)目給予中央資金支持，有條件的地區(qū)也要對(duì)第三方治理項(xiàng)目投資和運(yùn)營(yíng)給予補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)。積極探索以市場(chǎng)化的基金運(yùn)作等方式引導(dǎo)社會(huì)資本投入，健全多元化投入機(jī)制；研究明確第三方治理稅收優(yōu)惠政策，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，制定推進(jìn)第三方治理的投融資、財(cái)稅等政策。
　　
　　第三方治理還需跨越多道坎
　　
　　誠(chéng)然，第三方治理是一個(gè)可以實(shí)現(xiàn)多贏的治理模式。但是，數(shù)據(jù)卻顯示，工業(yè)污染治理設(shè)施的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)比例較低，只有5%左右，遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)達(dá)50%左右的比例。人們難免發(fā)問(wèn)：這樣一個(gè)多贏的治污模式，緣何進(jìn)展緩慢？
　　
　　究其原因，第三方治理目前還面臨著諸多挑戰(zhàn)和困難，需要跨越多道“坎”。
　　
　　首先是第三方和排污企業(yè)責(zé)任如何界定。“以前，企業(yè)超標(biāo)排污，責(zé)任很明確。引入第三方企業(yè)后，排污企業(yè)會(huì)認(rèn)為治污已交由第三方處理，排污不達(dá)標(biāo)應(yīng)由第三方擔(dān)責(zé)，治污方會(huì)認(rèn)為排放不達(dá)標(biāo)是因排污方不按照合同排污，導(dǎo)致污染難處理。”湖南省人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)污染監(jiān)督處處長(zhǎng)劉帥說(shuō)。
　　
　　互相推諉之外也有互相勾結(jié)。實(shí)踐中，一些環(huán)境服務(wù)第三方機(jī)構(gòu)往往成為排污企業(yè)違法排污的幫兇，與排污單位惡意串通提供虛假環(huán)評(píng)材料、偽造或者篡改監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等違法行為屢見(jiàn)不鮮。如有些第三方機(jī)構(gòu)幫企業(yè)挪動(dòng)煙囪上的監(jiān)測(cè)點(diǎn)位置，或改變?cè)诰€監(jiān)測(cè)的程序設(shè)置，讓廢氣排放達(dá)標(biāo)。
　　
　　劉帥解釋說(shuō)，在現(xiàn)有法律條件下，排污企業(yè)仍是法律責(zé)任主體，一旦發(fā)生污染物排放不達(dá)標(biāo)的情況，即使排污企業(yè)嚴(yán)格履行合同條款，仍需承擔(dān)違法排污的法律責(zé)任。此種情況下，排污企業(yè)面臨較大的法律風(fēng)險(xiǎn)，大大降低了其采用第三方治理模式的積極性。
　　
　　除了責(zé)任不明確，計(jì)劃變動(dòng)帶來(lái)的投資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也讓不少第三方企業(yè)心有畏懼。桑德有限公司副總經(jīng)理董智明有著多年的投資運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)第三方治理中存在的問(wèn)題了然于胸。他告訴記者，現(xiàn)在開(kāi)發(fā)區(qū)也好，工業(yè)園區(qū)也好，往往是邊建設(shè)、邊招商。如此一來(lái)，越到后期，入駐企業(yè)越可能與當(dāng)初園區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位不一致，結(jié)果是要處理的污染物種類(lèi)、濃度和數(shù)量更加復(fù)雜，對(duì)原有處理系統(tǒng)產(chǎn)生的沖擊較大。“第三方企業(yè)要處理的污染物更復(fù)雜了，處理成本無(wú)疑會(huì)抬高，而且設(shè)備的使用壽命也將縮短，如果沒(méi)有一個(gè)動(dòng)態(tài)的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，企業(yè)將陷入虧損狀態(tài)。”董智明說(shuō)。
　　
　　此外，付費(fèi)保障、稅費(fèi)繳納、專(zhuān)業(yè)化處理能力等問(wèn)題，都不同程度地制約著第三方治理的順利推進(jìn)。全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)駱建華說(shuō)，排污企業(yè)如自行治理污染，其治理費(fèi)用可計(jì)入生產(chǎn)成本，無(wú)須納稅。而如果委托第三方投資建設(shè)或運(yùn)營(yíng)管理，排污企業(yè)向第三方支付污染治理服務(wù)費(fèi)用，環(huán)境服務(wù)公司作為企業(yè)需繳納各項(xiàng)稅負(fù)。“這無(wú)疑是增加了全社會(huì)的污染治理成本，不利于第三方治理模式的推行。”
　　
　　總之，接受采訪的專(zhuān)家、管理人員都表示，第三方治污是盡快扭轉(zhuǎn)我國(guó)環(huán)境持續(xù)惡化的有效路徑，宜盡早尋求突破口，吸引更廣泛的社會(huì)力量聯(lián)合治污。如今，國(guó)家《意見(jiàn)》的出臺(tái)，是否意味著從此打開(kāi)了工業(yè)污染治理市場(chǎng)化的大門(mén)？
　　
　　對(duì)此，董智明持謹(jǐn)慎樂(lè)觀態(tài)度。“第三方治理說(shuō)了很多年，但一直運(yùn)作得不理想，根子在于監(jiān)管不嚴(yán)、處罰不力。如果監(jiān)管到位了，處罰足夠嚴(yán)厲，企業(yè)無(wú)法偷排或者閑置環(huán)保設(shè)施，環(huán)境污染第三方治理的市場(chǎng)也就起來(lái)了。否則，這個(gè)市場(chǎng)不可能發(fā)展。”
　　
　　處罰措施震懾力不足也影響了排污企業(yè)購(gòu)買(mǎi)第三方治理服務(wù)的積極性。“很多時(shí)候，違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及添置一套治污設(shè)備和維護(hù)一條完整的治污工藝流程的成本高。”中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授藍(lán)虹指出，第三方治理的成本優(yōu)勢(shì)只有在守法的環(huán)境下才能成立，當(dāng)違法成本遠(yuǎn)低于守法成本時(shí)，第三方治理的低成本也就失去了優(yōu)勢(shì)和吸引力，難以形成市場(chǎng)并壯大。
　　
　　可喜的是，這一狀況正在得到改變。新修訂的《環(huán)保法》規(guī)定，在環(huán)保部門(mén)對(duì)企業(yè)違法行為作出處罰以后仍不改正的，將對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行行政拘留。此外，違法行為造成重大損失或人身傷害的，都將追究企業(yè)負(fù)責(zé)人的刑事責(zé)任。從簡(jiǎn)單的財(cái)產(chǎn)處罰到財(cái)產(chǎn)、人身雙重處罰，從一般性的處罰到按日計(jì)罰，企業(yè)的違法成本已越來(lái)越大。
　　
　　此外，“推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理，必須明晰責(zé)任，才能免除相關(guān)企業(yè)的后顧之憂。”藍(lán)虹說(shuō)。目前的規(guī)定是要求排污企業(yè)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任，第三方治理企業(yè)按照有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)以及排污企業(yè)的委托要求，承擔(dān)約定的污染治理責(zé)任。對(duì)此，藍(lán)虹認(rèn)為，應(yīng)該由第三方而不是排污企業(yè)來(lái)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任。“這樣的話，既可以讓更多的排污企業(yè)有動(dòng)力將治污交給第三方，有利于第三方企業(yè)的做大做強(qiáng)，同時(shí)也讓第三方有動(dòng)力去監(jiān)測(cè)排污企業(yè)的行為，真正做到污染者付費(fèi)。”
　　
　　藍(lán)虹說(shuō)：“只有解決了動(dòng)力和責(zé)任問(wèn)題，市場(chǎng)主體的積極性和創(chuàng)造力才能得到大釋放，其他問(wèn)題的解決才具有基礎(chǔ)。”