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2024年已經(jīng)過去三分之一，環(huán)保行業(yè)今年的一個高頻詞就是“廢標”。
1-4月，全國多地先后發(fā)布特許經(jīng)營權招標項目異常公告，不少污水凈化、生活垃圾處理等特許經(jīng)營項目招標計劃宣布暫停或終止，更有一些已經(jīng)完成招標的項目被廢止。之所以如此，起因是國務院去年11月8日發(fā)布的《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知(又稱“115號文”)。根據(jù)“115號文”的要求，凡是2023年2月PPP項目清理核查前未完成招標采購程序的項目，以及后續(xù)新實施的PPP項目，都需要按照PPP新機制來執(zhí)行。
未來，PPP新機制的時代也將正式拉開帷幕，環(huán)保企業(yè)應順應新時代要求，堅持走自我提升、高質量轉型的發(fā)展之路。
1 多地發(fā)布招標項目終止公告，起因PPP新機制
“中標單位因與相關政策不符”“因政策調整”“因招標文件內容有變化”……前4個月，各地公共資源交易網(wǎng)陸續(xù)發(fā)布了許多特許經(jīng)營招標項目終止/流標/廢標的公告。
這些項目，范圍包括城鄉(xiāng)供排水、水質凈化、工業(yè)污水處理、生活垃圾焚燒、環(huán)境綜合整治等領域，涉及區(qū)域則包括貴州、廣西、湖南、湖北、四川、福建、安徽、河南、黑龍江等全國多個省份。
眾多項目中，有的是在招標過程中被叫停的，如茂名市第一水質凈化廠廠網(wǎng)一體化特許經(jīng)營和委托運營項目“收到采購人通知，該項目因故暫停”，長沙市望城區(qū)低碳環(huán)保能源綜合體項目(含生活垃圾焚燒發(fā)電特許經(jīng)營權)“現(xiàn)因政策調整，招標人決定暫停本次招標活動”。
還有的是在完成招標程序后又被廢止的，如松桃縣共五個城鄉(xiāng)供排水一體化建設項目特許經(jīng)營權先后發(fā)布中標/中標候選人公告后因“中標單位與相關政策要求不符”而終止，什邡市住房和城鄉(xiāng)建設局什邡市水環(huán)境綜合整治項目“因特許經(jīng)營項目政策調整，對已完成的招投標程序進行終止”。
這其中，不乏有備受關注的體量大、金額高的項目，如4000t/d的生活垃圾焚燒處理規(guī)模的湖南省長沙市望城區(qū)低碳環(huán)保能源綜合體項目，以及中標金額13.4億元的北海市海城區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目。
這些項目為什么被終止、流標或廢標？起因還是與PPP新機制有關。
2023年6月26日，《國務院關于2022年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》重點提到了地方財政管理中違規(guī)新增隱性債務的問題。報告稱，“49個地區(qū)通過承諾兜底回購、國有企業(yè)墊資建設等方式，違規(guī)新增隱性債務415.16億元”，并指出PPP項目入庫環(huán)節(jié)審核不嚴、履約環(huán)節(jié)不盡誠信、建設運營環(huán)節(jié)不當推責、攔責的問題。
為解決隱性債務問題，2023年，PPP項目也進入了整改狀態(tài)。到2023年11月8日，國務院正式發(fā)布“115號文”，PPP新機制也正式到來。
2 優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與，聚焦使用者付費項目
根據(jù)115號文，2023年2月PPP清理核查前未完成招標采購程序的項目，以及后續(xù)新實施的PPP項目，均應按照本指導意見規(guī)定的新機制執(zhí)行，不再執(zhí)行2015年5月印發(fā)的《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號)。
也就是說，只要是2023年2月PPP清理核查前沒完成的項目，以及后續(xù)新的PPP項目，都要按照PPP新機制執(zhí)行。
相比過去老的PPP制度，PPP新機制有很多新特點，比如優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與、聚焦使用者付費項目、全部采取特許經(jīng)營模式。
首先，在參與主體方面，PPP新機制最大程度鼓勵民營企業(yè)參與。
115號文指出，要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作新建(含改擴建)項目。并根據(jù)市場化程度及公共屬性劃分民營企業(yè)股權占比，制定《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建(含改擴建)項目清單(2023年版)》。
比如，市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業(yè)獨資或控股；關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業(yè)股權占比原則上也不低于35%。
其次，在項目收益來源方面，規(guī)定“政府和社會資本合作項目應聚焦使用者付費項目”。
115號文提到，要在嚴防新增地方政府隱性債務的前提下，做到“明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任”。
第三，PPP新機制下，政府和社會資本合作應全部采取特許經(jīng)營模式實施，并根據(jù)項目實際情況，合理采用BOT、BTOT、ROT、BOOT、DBFOT等具體實施方式，注重“在合同中明確約定建設和運營期間的資產(chǎn)權屬，清晰界定各方權責利關系”。
此外，115號文將PPP的范圍限定在有經(jīng)營性收益的項目。其中，在生態(tài)保護和環(huán)境治理領域，則指的是城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等項目。
總之，在PPP新機制下，此前國務院所提到的地方財政管理違規(guī)新增隱性債務問題和PPP項目運行中出現(xiàn)的問題，都將得到極大程度的解決，整個PPP模式迎來了階段性的變革。
3 新機制、新機會、新挑戰(zhàn)，環(huán)保企業(yè)需謹慎應對
未來，PPP新機制又將對環(huán)保行業(yè)產(chǎn)生哪些重要影響？
最直觀的影響便是多地陸續(xù)出現(xiàn)的“廢標潮”，直接原因就是PPP新機制對項目主體的要求，即“優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與”。
PPP新機制規(guī)定“市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業(yè)獨資或控股”，這極大強化了民營企業(yè)在特許經(jīng)營權招標中的主體地位，進一步激發(fā)了民營企業(yè)在PPP新機制下的積極性。
同時，PPP新機制還聚焦使用者付費項目，地方政府可在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持，政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設成本，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。
這就要求民營企業(yè)在主體性地位和市場參與度提高的條件下，也要增強自身運營的自主性以及風險預防、應對能力。
而對于地方政府而言，聚焦使用者付費項目能夠遏制新增地方政府隱性債務，從而減少額外新增地方財政未來支出責任，以此更加明晰政府與社會資本在合作中各自擔任的角色。
此外，115號文明確新機制下政府與社會資本合作全部采取特許經(jīng)營模式，并在特許經(jīng)營者的選擇和鼓勵機制兩方面提出新的要求。
首先，115號文明確了特許經(jīng)營者選擇的著重點，即“將項目運營方案、收費單價、特許經(jīng)營期限等作為選擇特許經(jīng)營者的重要評定標準，并高度關注其項目管理經(jīng)驗、專業(yè)運營能力、企業(yè)綜合實力、信用評級狀況”。
其次，鼓勵特許經(jīng)營者通過技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新等降低建設和運營成本，提高投資收益，獲得的額外收益主要歸特許經(jīng)營者所有。
這意味著，在PPP新機制下，企業(yè)應當更加注重運營、管理、創(chuàng)新等綜合能力的提升，而非以往更多關注建設和投資能力的“粗放式”經(jīng)營模式，轉向高質量發(fā)展模式，增強新智生產(chǎn)力的結構性優(yōu)化發(fā)展動力。
正如115號文開頭所說——“政府和社會資本合作(PPP)實施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。”相信未來隨著PPP新機制的實施，其對提升公共服務、促進市場活力所起到的作用仍將發(fā)揮巨大作用。
而對于環(huán)保企業(yè)來說，除了順應新機制要求，及時調整應對之外，歸根結底還是要提升自身競爭力，增強新智生產(chǎn)力，走高質量發(fā)展之路。
原標題：PPP新機制下，環(huán)保項目“廢標潮”來了
