全國碳排放權(quán)交易市場是利用市場機(jī)制控制和減少溫室氣體排放，推動綠色低碳發(fā)展和實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的一項重大制度創(chuàng)新。日前，國務(wù)院公布《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》(以下簡稱《條例》)。《條例》的出臺是我國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)中的里程碑事件，開啟了我國碳排放權(quán)交易的法治新局面，是貫徹落實(shí)黨的二十大報告中“健全碳排放權(quán)市場交易制度”的重要舉措，為市場的運(yùn)行和發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。
 

　　一、《條例》對強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理具有重要意義
 

　　溫室氣體排放的數(shù)據(jù)質(zhì)量是保障全國碳排放權(quán)交易市場健康有序發(fā)展的生命線，也是市場健康運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提。全面準(zhǔn)確真實(shí)的碳排放數(shù)據(jù)不僅是全國碳排放權(quán)交易市場擴(kuò)容、增加市場活力的基礎(chǔ)，也是影響當(dāng)前全國碳排放權(quán)交易市場溫室氣體減排成效的關(guān)鍵要素。《條例》的出臺對數(shù)據(jù)質(zhì)量管理工作主要有以下三方面的重要意義。
 

　　（一）堅持依法行政，提升溫室氣體排放數(shù)據(jù)質(zhì)量法治化管理水平。一是提高全國碳排放權(quán)交易市場立法層級。全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)及監(jiān)管工作此前主要依據(jù)生態(tài)環(huán)境部部門規(guī)章《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》，碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算管理規(guī)則等規(guī)范性文件，核算報告和核查指南等技術(shù)規(guī)范，以及相關(guān)工作的年度工作通知等，《條例》的出臺有效提升了立法層級，形成了完備的制度體系。二是規(guī)范和鞏固關(guān)鍵管理制度。《條例》對重點(diǎn)排放單位名錄確定、排放管理、核查、信息披露、監(jiān)督管理、違法違規(guī)行為處罰等數(shù)據(jù)質(zhì)量管理重點(diǎn)工作內(nèi)容和流程進(jìn)行明確規(guī)定，給予全國碳排放權(quán)交易市場各參與方和社會公眾明晰的政策和制度預(yù)期。三是明確碳排放權(quán)交易違法行為及其法律責(zé)任。對全國碳排放權(quán)交易市場相關(guān)參與方違法違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)管、嚴(yán)查、嚴(yán)罰并形成有效震懾，確保全國碳排放權(quán)交易市場在法治軌道上運(yùn)行，為構(gòu)建高水平碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理機(jī)制、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系提供堅強(qiáng)法律支撐。
 

　　（二）壓實(shí)相關(guān)方主體責(zé)任，形成全面高效的數(shù)據(jù)質(zhì)量管理體系。《條例》注重權(quán)責(zé)劃分，根據(jù)全國碳排放權(quán)交易市場運(yùn)行重點(diǎn)環(huán)節(jié)中不同主體的角色定位，進(jìn)一步理順并明確了各級相關(guān)主管部門、重點(diǎn)排放單位、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等多個主體各自承擔(dān)的數(shù)據(jù)管理權(quán)責(zé)和要求，明確了相關(guān)主體間的工作協(xié)同機(jī)制。一方面，確定各相關(guān)方在數(shù)據(jù)管理中的職能分工，有助于樹立并調(diào)動責(zé)任主體意識和工作主動性；另一方面，形成監(jiān)管協(xié)作合力、確保各項工作有效銜接和順利推進(jìn)，避免因權(quán)責(zé)邊界模糊導(dǎo)致的工作效率弱化、監(jiān)管脫節(jié)等情形，形成全方位、全要素的全國碳排放權(quán)交易市場數(shù)據(jù)質(zhì)量管理框架，建立數(shù)據(jù)質(zhì)量管理長效機(jī)制。
 

　　（三）夯實(shí)碳排放數(shù)據(jù)管理根基，激發(fā)碳市場建設(shè)和發(fā)展內(nèi)生動力。可靠的數(shù)據(jù)質(zhì)量是碳排放權(quán)交易市場健康運(yùn)行的基礎(chǔ)，而重點(diǎn)排放單位是切實(shí)提高數(shù)據(jù)質(zhì)量管理水平的關(guān)鍵。作為參與碳排放權(quán)交易的重要主體和直接利益相關(guān)者，當(dāng)前部分重點(diǎn)排放單位存在碳排放管理能力較弱、缺乏完備的內(nèi)部數(shù)據(jù)管理和碳資產(chǎn)管理制度體系、未合理設(shè)置專職管理崗位等問題。《條例》對于數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的要求，有助于推動重點(diǎn)排放單位及相關(guān)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)對碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量的規(guī)范化和常態(tài)化管理、深化對碳排放權(quán)交易的正確理解，進(jìn)而切實(shí)提高重點(diǎn)排放單位及相關(guān)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)在碳排放和碳資產(chǎn)管理方面的專業(yè)能力水平，有利于改善市場交易活躍度并促進(jìn)形成合理碳價，更好發(fā)揮市場機(jī)制對控制溫室氣體排放的作用，同時為全國碳排放權(quán)交易市場從強(qiáng)度控制向總量控制轉(zhuǎn)變打好基礎(chǔ)。
 

　　二、構(gòu)建完善數(shù)據(jù)質(zhì)量管理體系
 

　　（一）構(gòu)建數(shù)據(jù)質(zhì)量橫向部際聯(lián)合監(jiān)管和縱向分級監(jiān)管機(jī)制。《條例》對碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制做了總體要求，并對數(shù)據(jù)質(zhì)量管理工作環(huán)節(jié)和要求分別作了具體規(guī)定。具體來看，《條例》分別明確了國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門開展重點(diǎn)排放單位確定條件制定、年度排放報告編制和技術(shù)審核具體管理辦法制定、信息共享、信用記錄制度建立等數(shù)據(jù)質(zhì)量管理工作。除了國務(wù)院組成部門層面的聯(lián)合監(jiān)管外，《條例》還明確了省級生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)會同同級有關(guān)部門制定年度重點(diǎn)排放單位名錄；規(guī)定了生態(tài)環(huán)境主管部門和有關(guān)主管部門可在各自職責(zé)范圍內(nèi)開展現(xiàn)場檢查。通過上述規(guī)定，明確了生態(tài)環(huán)境部門和其他相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)，有助于充分發(fā)揮相關(guān)部門作用，構(gòu)建全國碳排放權(quán)交易市場的聯(lián)合監(jiān)管體系。
 

　　（二）嚴(yán)格落實(shí)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理責(zé)任制。《條例》對數(shù)據(jù)質(zhì)量管理相關(guān)方主體責(zé)任和職能分工進(jìn)行了明確劃分。從主管部門職責(zé)來看，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)會同同級有關(guān)部門負(fù)責(zé)排放報告編制審核等，以及相關(guān)違法行為的監(jiān)管，各有關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)開展執(zhí)法。從重點(diǎn)排放單位責(zé)任來看，明確重點(diǎn)排放單位根據(jù)有關(guān)規(guī)定和技術(shù)規(guī)范，開展數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方案制定及執(zhí)行、排放相關(guān)檢驗檢測、溫室氣體排放量核算、年度排放報告編制和報送等活動，并對其排放統(tǒng)計核算數(shù)據(jù)、年度排放報告的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，同時做好數(shù)據(jù)公開和保存工作。從技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)責(zé)任來看，專門規(guī)定從事檢驗檢測的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)對其出具的檢驗檢測報告承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，不得出具不實(shí)或者虛假的檢驗檢測報告；從事年度排放報告編制或技術(shù)審核的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)對其出具的年度排放報告和技術(shù)審核意見承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，不得篡改、偽造數(shù)據(jù)資料，不得使用虛假的數(shù)據(jù)資料或?qū)嵤┢渌撟骷傩袨椤４送猓摋l款還對提供技術(shù)服務(wù)可能導(dǎo)致的利益沖突問題進(jìn)行了規(guī)定，要求技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)在同一省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)不得同時從事年度排放報告編制業(yè)務(wù)和技術(shù)審核業(yè)務(wù)。
 

　　（三）強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量違法違規(guī)行為處罰。《條例》對數(shù)據(jù)質(zhì)量相關(guān)違法違規(guī)行為明確了沒收違法所得、罰款、核減下一年度配額、責(zé)令停產(chǎn)整治、取消資質(zhì)、限制從業(yè)等法律責(zé)任。包括以下行為：一是重點(diǎn)排放單位未按規(guī)定制定和執(zhí)行數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方案，以及未按要求報送、公開和保存相關(guān)數(shù)據(jù)和信息的；二是重點(diǎn)排放單位未按規(guī)定統(tǒng)計核算排放量、年度排放報告存在重大缺陷遺漏或弄虛作假、未按規(guī)定制作和送檢樣品的；三是技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)出具不實(shí)或虛假檢驗檢測報告的；四是技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)出具的年度排放報告或技術(shù)審核意見存在重大缺陷或遺漏、實(shí)施弄虛作假行為的等。為了強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管和執(zhí)法過程中的可操作性，《條例》規(guī)定了生態(tài)環(huán)境主管部門和其他具有相應(yīng)職能的部門可對重點(diǎn)排放單位等交易主體、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場檢查，被檢查者應(yīng)如實(shí)反映情況、提供資料，并不得拒絕、阻礙。相較于《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》，行政處罰力度有大幅提升，有助于強(qiáng)化對違法違規(guī)行為的約束，有效保障碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。
 

　　三、積極落實(shí)《條例》的數(shù)據(jù)質(zhì)量管理新要求
 

　　《條例》的出臺為進(jìn)一步強(qiáng)化全國碳排放權(quán)交易市場數(shù)據(jù)質(zhì)量管理提供了重要依據(jù)。下一步，應(yīng)積極落實(shí)《條例》數(shù)據(jù)質(zhì)量管理要求，不斷提升碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量，為全國碳排放權(quán)交易市場的健康運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展提供支撐。
 

　　（一）以立法為基礎(chǔ)，健全全國碳排放權(quán)交易市場數(shù)據(jù)質(zhì)量管理頂層設(shè)計。在《條例》實(shí)施過程中，有關(guān)部門應(yīng)緊密圍繞數(shù)據(jù)質(zhì)量管理要求積極推動相關(guān)工作，盡快配合構(gòu)建完善聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。全面梳理相關(guān)規(guī)定，及時進(jìn)行調(diào)整與《條例》不符的內(nèi)容。對已經(jīng)出臺的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》，碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算等管理規(guī)則，相關(guān)指南和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行系統(tǒng)性修訂完善，切實(shí)保障全國碳排放權(quán)交易市場法律制度和管理體系協(xié)調(diào)性。在此基礎(chǔ)上，加快推動出臺數(shù)據(jù)質(zhì)量管理專門制度文件，進(jìn)一步細(xì)化全國碳排放權(quán)交易市場數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的相關(guān)要求。
 

　　（二）規(guī)范和創(chuàng)新數(shù)據(jù)質(zhì)量過程管理，充分發(fā)揮市場機(jī)制控制和減少溫室氣體排放的積極作用。數(shù)據(jù)質(zhì)量管理涉及重點(diǎn)排放單位、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、有關(guān)部門等多個主體，是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需要正確理解和執(zhí)行法律法規(guī)、管理制度，又需要熟知和靈活運(yùn)用技術(shù)規(guī)范。因此，需要以法治體系為根基和總抓手，實(shí)現(xiàn)碳排放數(shù)據(jù)系統(tǒng)性、全過程規(guī)范和全要素管理，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管重點(diǎn)由末端管控拓展至全過程管理，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)人工審核模式拓展至大數(shù)據(jù)智能化監(jiān)管新模式，優(yōu)化細(xì)化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理工作流程，不斷提升數(shù)據(jù)質(zhì)量及其管理工作效率，進(jìn)一步發(fā)揮碳排放權(quán)交易市場控制和減少溫室氣體排放的作用。
 

　　（三）嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理合法性和規(guī)范性。一方面，有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)《條例》規(guī)定，嚴(yán)格落實(shí)并強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量管理規(guī)范有序開展，對于違反《條例》規(guī)定的行為，依法追究其法律責(zé)任，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究；另一方面，要建立健全信息公開機(jī)制，強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理外部監(jiān)督。有關(guān)部門、重點(diǎn)排放單位等應(yīng)按要求分別公開排放相關(guān)數(shù)據(jù)、核查結(jié)果、行政處罰等信息，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
 

　　(作者系國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心主任 徐華清)
 

　　來源 | 中華人民共和國司法部
 

　　編輯 | 劉陽
 

　　原標(biāo)題：專家解讀 | 以數(shù)據(jù)質(zhì)量管理為重點(diǎn)，推進(jìn)全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)和發(fā)展