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長期以來，我國在資源環(huán)境領(lǐng)域?qū)嵭芯C合管理和專業(yè)管理相結(jié)合的模式，碳排放權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)等交易市場分別獨立發(fā)展，形成了資源環(huán)境要素市場化配置多套體系共同推進(jìn)的局面。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全資源環(huán)境要素市場化配置體系的意見》(以下簡稱《意見》)，這是資源環(huán)境要素交易市場建設(shè)的頂層設(shè)計文件，充分體現(xiàn)了生態(tài)文明體制改革進(jìn)入系統(tǒng)集成新階段的要求，就解決資源環(huán)境要素交易市場存在的邊界不清、重復(fù)履約、多重獲益等問題作出了制度性安排，具有十分重要的意義。
一、提出加強(qiáng)資源環(huán)境要素的行政管理和交易制度銜接，有利于強(qiáng)化生態(tài)文明制度體系集成
資源環(huán)境要素交易市場是在政府設(shè)定有關(guān)資源環(huán)境目標(biāo)約束基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建產(chǎn)權(quán)界定與配額分配交易機(jī)制，形成的以資源環(huán)境要素供需雙方為主體、以有關(guān)權(quán)益差額余缺為標(biāo)的的特殊交易市場。資源環(huán)境要素交易市場雖然是一種市場化手段，但又以行政管理措施為前提，比如資源環(huán)境要素的產(chǎn)權(quán)界定、總量控制、初始配額分配等均需通過行政管理手段確立規(guī)則。這意味著，行政管理制度的建設(shè)和實施既要考慮行政管理本身的需求，也要考慮為市場化交易提供支撐。
為此，《意見》將加強(qiáng)行政管理和交易制度的銜接作為重點內(nèi)容，提出加強(qiáng)碳排放權(quán)交易與碳排放雙控制度銜接，推動用水權(quán)交易、江河水量分配、取水許可管理等銜接，加強(qiáng)排污權(quán)與排污許可制度銜接。相關(guān)舉措有利于將資源環(huán)境要素市場化配置改革納入到生態(tài)文明體制改革體系中，進(jìn)一步推動生態(tài)文明制度體系的系統(tǒng)集成。值得一提的是，不同資源環(huán)境要素的行政管理和交易制度的銜接路徑有較大差異，因此，對于不同資源環(huán)境要素交易需要采取有針對性的措施。
二、提出統(tǒng)籌銜接不同門類的資源環(huán)境要素交易市場，有利于減少重復(fù)履約、多重獲益等問題
此前，根據(jù)工作需要，我國分別探索構(gòu)建了用能權(quán)、碳排放權(quán)和綠證交易體系。但碳排放主要來自能源消費，三者在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、交易對象和政策手段上存在重疊交叉，容易形成多頭管理、重復(fù)管控，增加企業(yè)交易、管理和減排成本。如何處理好三者的關(guān)系，特別是用能權(quán)交易何去何從，是近年來各方關(guān)注的重點議題。
為此，《意見》提出統(tǒng)籌銜接不同門類的資源環(huán)境要素交易市場，為未來推進(jìn)碳排放權(quán)交易奠定了良好基礎(chǔ)。一是明確提出加強(qiáng)用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易銜接協(xié)調(diào)，結(jié)合全國碳排放權(quán)交易市場發(fā)展情況，推動各相關(guān)地區(qū)的用能權(quán)交易試點有序退出，就碳排放權(quán)和用能權(quán)交易的關(guān)系作出了妥善安排。二是提出加強(qiáng)綠證與全國碳排放權(quán)交易市場、全國溫室氣體自愿減排交易市場的銜接，避免交易主體從綠證交易與全國溫室氣體自愿減排交易中重復(fù)獲益。
需要指出的是，用能權(quán)交易試點有序退出的安排表明，資源環(huán)境要素交易市場承擔(dān)著階段性的歷史使命，隨著資源環(huán)境問題主要矛盾的轉(zhuǎn)變以及相關(guān)政策工具的發(fā)展，資源環(huán)境要素交易市場化配置體系也需要逐步優(yōu)化調(diào)整。
三、提出加強(qiáng)資源環(huán)境要素交易的全國市場和區(qū)域市場銜接，有利于進(jìn)一步發(fā)揮市場配置資源的作用
我國資源環(huán)境要素交易市場建設(shè)一般采取“先試點、后推廣”的模式，不少地方都建立了區(qū)域性資源環(huán)境要素交易市場。隨著試點經(jīng)驗日趨成熟以及國家提出建設(shè)“全國統(tǒng)一大市場”的要求，逐步建設(shè)全國性資源環(huán)境要素交易市場就成為下一步工作重點，《意見》對理順全國和地方市場的關(guān)系提出了要求。考慮到污染物多數(shù)為局地污染物，因此區(qū)域性資源環(huán)境交易市場具有一定合理性。但同時，在此情況下，處理好全國性交易市場和區(qū)域性交易市場的關(guān)系就成為了重中之重。
為此，《意見》提出理順全國市場和地方市場的關(guān)系，這為未來形成全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場、提升配置效率奠定了基礎(chǔ)。《意見》同時還提出加快建設(shè)全國統(tǒng)一的用水權(quán)交易市場。
需要強(qiáng)調(diào)的是，由于資源環(huán)境要素的屬性差異，并不是所有的資源環(huán)境要素交易市場都適合建設(shè)全國性市場。根據(jù)屬性不同，可以分為三種情況：對排污權(quán)交易，由于污染物主要是局地污染物，交易范圍適合限制在特定區(qū)域范圍內(nèi)。對碳排放權(quán)交易，由于碳排放具有全國性公共屬性，開展全國性碳排放權(quán)交易有利于發(fā)揮市場高效配置資源的作用，《意見》明確提出不再新建地方或區(qū)域碳排放權(quán)交易市場，并加強(qiáng)對地方碳排放權(quán)交易市場的指導(dǎo)和監(jiān)督管理。對于用水權(quán)交易，由于水資源具有較強(qiáng)的流域?qū)傩裕盟畽?quán)更適合在流域內(nèi)開展交易，構(gòu)建全國統(tǒng)一的用水權(quán)交易市場時需要根據(jù)水資源分布特點設(shè)置合理的交易規(guī)則。
總體而言，《意見》堅持積極穩(wěn)妥的原則，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和資源環(huán)境安全，就資源環(huán)境要素市場化配置體系建設(shè)作出了全面系統(tǒng)、分步推進(jìn)的改革部署。雖然資源環(huán)境要素市場化配置的改革方向比較明確，但制度完善和效果發(fā)揮不是一蹴而就的，在實踐過程中仍可能面臨許多問題和挑戰(zhàn)。尤為值得注意的是數(shù)據(jù)的真實性和可靠性問題，既要建立健全數(shù)據(jù)統(tǒng)計核算體系，也要明確生態(tài)環(huán)境法律約束。總之，必須意識到資源環(huán)境要素市場化配置體系建設(shè)是一個需要探索、調(diào)整和完善的過程，需要做好持續(xù)跟蹤研究，認(rèn)真研判改革推進(jìn)中出現(xiàn)的新情況新問題，結(jié)合實踐不斷調(diào)整完善。
(作者：王毅，中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院研究員；蘇利陽，中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副研究員)
原標(biāo)題：專家解讀之二 | 加強(qiáng)頂層設(shè)計和系統(tǒng)集成 推動資源環(huán)境要素交易市場高效運行
